1998年國(guó)家藥監(jiān)局成立，標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)代意義上食藥監(jiān)管的興起。近20年來(lái)，食藥監(jiān)管體制幾經(jīng)變遷，總體經(jīng)歷了從“垂直分段”向“屬地整合”的轉(zhuǎn)變。

按慣例，2018年將進(jìn)行新一輪政府機(jī)構(gòu)改革。隨著人民的美好生活需求超越單純物質(zhì)文化層面，更加關(guān)注安全、環(huán)境、健康等方面，食品藥品監(jiān)管體制的未來(lái)走向再一次成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。在可預(yù)見(jiàn)的范圍內(nèi)，食藥監(jiān)管體制將會(huì)經(jīng)歷一場(chǎng)深刻、長(zhǎng)遠(yuǎn)、根本的良性變革，走向大健康——大市場(chǎng)監(jiān)管并存的新格局。

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食藥監(jiān)管體制改革的歷史路徑

體制是政府職權(quán)和能力的載體，體制改革的本質(zhì)是對(duì)機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、職責(zé)等組織要素的優(yōu)化重組，目的是提高政府效能。

從1998年國(guó)務(wù)院組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局至今，中國(guó)現(xiàn)代意義上的食藥監(jiān)管工作已走過(guò)近20年。經(jīng)歷了一系列食品藥品安全事件后，國(guó)家通過(guò)調(diào)整體制、修訂法律、創(chuàng)新政策、增加投入回應(yīng)社會(huì)訴求。這其中，體制調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了從“垂直分段”模式向“屬地整合”模式的演變。

2001年中國(guó)實(shí)行藥品監(jiān)管省以下垂直管理，2003年機(jī)構(gòu)改革時(shí)組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，明確質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生分段監(jiān)管格局和食藥監(jiān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。在大部門(mén)制的背景下，2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家食藥監(jiān)局作為衛(wèi)生部代管的國(guó)家局，并調(diào)整食品藥品監(jiān)管省以下垂直管理體制，實(shí)行屬地分級(jí)負(fù)責(zé)，強(qiáng)化地方政府負(fù)總責(zé)，同時(shí)將食藥監(jiān)與衛(wèi)生部門(mén)在食品安全領(lǐng)域的職責(zé)進(jìn)行對(duì)調(diào)。

十八大以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷和食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)變化，機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)鮮明的新時(shí)代特色。一是2013年啟動(dòng)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，各級(jí)政府整合質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)部門(mén)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，相對(duì)集中監(jiān)管，解決了“九龍治水”這一基礎(chǔ)性難題。二是2014年進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革，一些地方在市縣兩級(jí)推行市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)“多合一”。

上述兩項(xiàng)改革原本是并行的，但地方在財(cái)力、編制、機(jī)構(gòu)數(shù)、時(shí)間等約束下“兩步并一步走”，采取了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門(mén)成建制整合成市場(chǎng)監(jiān)管局的做法。這一方面充分利用原工商體系的完整性，解決了食藥監(jiān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層缺乏機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的問(wèn)題；另一方面又解決了工商、質(zhì)監(jiān)下放到地方后政府工作機(jī)構(gòu)數(shù)量增多，以及工商職能調(diào)整后機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍重新定位的問(wèn)題。

客觀而言，改革有利于解決職能交叉，充實(shí)監(jiān)管力量，提高監(jiān)管覆蓋面，發(fā)揮監(jiān)管資源規(guī)模優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。然而，綜合執(zhí)法對(duì)食藥監(jiān)管專(zhuān)業(yè)性的影響尚存爭(zhēng)議。食品藥品安全具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，是最大的民生和最基本的公共安全，需要站在人民健康、社會(huì)穩(wěn)定的高度來(lái)看待。個(gè)別地方在體制改革中沒(méi)有突出食品藥品安全監(jiān)管水平和能力，單純追求機(jī)構(gòu)合并，異化了改革初衷。全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組的報(bào)告指出，綜合執(zhí)法改革在一些地方弱化甚至邊緣化了食品安全監(jiān)管職能，綜合執(zhí)法改革使得藥品監(jiān)管力量有所弱化，監(jiān)管人員多由其他部門(mén)劃轉(zhuǎn)，人員老化、專(zhuān)業(yè)知識(shí)匱乏，專(zhuān)業(yè)人員流失較嚴(yán)重。

此外，地方政府決策還存在一定程度的模仿和跟風(fēng)。強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)與強(qiáng)大的監(jiān)管互為支撐。按照一般規(guī)律，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和食品藥品生產(chǎn)加工規(guī)模大的地區(qū)應(yīng)當(dāng)單設(shè)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)相匹配，而現(xiàn)狀并非如此。有研究統(tǒng)計(jì)了全國(guó)前500個(gè)食品產(chǎn)業(yè)大縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，發(fā)現(xiàn)單設(shè)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)的僅為48%。全國(guó)排名前100的藥品產(chǎn)業(yè)大縣，單設(shè)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)的比例更低。

實(shí)證研究也表明，各地綜合執(zhí)法改革具有明顯的政策擴(kuò)散效應(yīng)，地理因素是最重要的影響變量，截至2017年2月，全國(guó)有約三分之一的副省級(jí)市、四分之一的地級(jí)市、三分之二的縣實(shí)行了市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法，一半以上采取工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”，還有的是“四合一”“五合一”模式。

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過(guò)去五年食品藥品安全工作成就　　

2013年監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革后，食品藥品監(jiān)管職能得以優(yōu)化，監(jiān)管水平和支撐保障能力穩(wěn)步加強(qiáng)，其程度前所未有。

評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)食品藥品安全總體狀況的指標(biāo)有不少，抽檢合格率是較為常用的指標(biāo)。2016年，有關(guān)部門(mén)在全國(guó)范圍內(nèi)組織抽檢了25.7萬(wàn)批次食品樣品，總體抽檢合格率為96.8%，比2014年提高2.1個(gè)百分點(diǎn)，在統(tǒng)計(jì)意義上有顯著進(jìn)步。藥品抽檢合格率更是常年保持在98%以上。

“十二五”時(shí)期，全國(guó)共查處食品安全違法案件95.8萬(wàn)起，偵破食品安全犯罪案件8萬(wàn)余起，“四個(gè)最嚴(yán)”的力度有目共睹。國(guó)際社會(huì)的評(píng)價(jià)也印證了這一點(diǎn)，如英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志每年發(fā)布《全球食品安全指數(shù)報(bào)告》（GFSI），近年來(lái)中國(guó)在“食品質(zhì)量與安全”方面得分排名全球前40，其中2016年排名38位，遠(yuǎn)高于中國(guó)在人均GDP和人均收入70位開(kāi)外的國(guó)際排名。

還有一些數(shù)據(jù)可以說(shuō)明問(wèn)題，全國(guó)專(zhuān)門(mén)從事“四品一械”食藥監(jiān)管人員從2012年的10.36萬(wàn)人，增長(zhǎng)到目前約18萬(wàn)人。在財(cái)政收入增速放緩的情況下，國(guó)家實(shí)施食品安全檢（監(jiān)）測(cè)能力建設(shè)項(xiàng)目，安排中央基建投資184.5億元。食品監(jiān)測(cè)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，“十二五”末期食源性疾病監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)哨點(diǎn)醫(yī)院達(dá)3883家，食品污染物和有害因素監(jiān)測(cè)點(diǎn)達(dá)2656個(gè)。

在監(jiān)管能力提升的同時(shí)，食品產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入接近12萬(wàn)億元，占全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值比重10%以上，成為國(guó)內(nèi)第一大工業(yè)行業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展成就令人振奮。

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統(tǒng)一、權(quán)威、專(zhuān)業(yè)——監(jiān)管體制改革的目標(biāo)　　

體制改革的目標(biāo)是構(gòu)建統(tǒng)一、權(quán)威、專(zhuān)業(yè)的食品藥品監(jiān)管體制。關(guān)鍵是如何理解“統(tǒng)一”。

有觀點(diǎn)認(rèn)為“統(tǒng)一”是機(jī)構(gòu)設(shè)置的一致性，包括橫向的機(jī)構(gòu)一致，即各級(jí)地方政府層面機(jī)構(gòu)設(shè)置保持一致，及縱向的機(jī)構(gòu)一致，即省級(jí)參照國(guó)務(wù)院設(shè)置，市縣參照省級(jí)設(shè)置。

我們對(duì)“統(tǒng)一”的理解不應(yīng)局限于字面含義。全國(guó)食藥監(jiān)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置不可能也不必要完全一致。關(guān)鍵是要調(diào)動(dòng)更多的監(jiān)管資源，發(fā)揮高效的動(dòng)員能力以及科學(xué)合理的分布監(jiān)管力量。比如首都北京食品藥品監(jiān)管的重要任務(wù)是保障各類(lèi)大型活動(dòng)，維護(hù)“首善之地”的食品藥品安全，對(duì)政令暢通的高要求決定了單設(shè)機(jī)構(gòu)和垂直管理體制更適應(yīng)北京實(shí)際。一些地廣人稀的地區(qū)還要借助更多監(jiān)管部門(mén)力量綜合執(zhí)法。也就是說(shuō)，統(tǒng)一、權(quán)威、專(zhuān)業(yè)要求政策目標(biāo)和機(jī)構(gòu)職能統(tǒng)一性，監(jiān)管人員專(zhuān)業(yè)性，以及監(jiān)督執(zhí)法權(quán)威性，其內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)是以統(tǒng)一性提升專(zhuān)業(yè)性，以專(zhuān)業(yè)性保障權(quán)威性。

根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行監(jiān)管體制依然存在一些缺陷。一是食藥監(jiān)部門(mén)深度嵌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層后的政策目標(biāo)不統(tǒng)一甚至沖突。食藥監(jiān)部門(mén)過(guò)去在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒(méi)有派出機(jī)構(gòu)，新設(shè)機(jī)構(gòu)必然涉及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在辦公場(chǎng)所、公用經(jīng)費(fèi)、綜合整治等的協(xié)調(diào)問(wèn)題。隨著監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)深度嵌入基層政府網(wǎng)絡(luò)并形成依附，廣泛參與到征地拆遷、市容整治等工作中并承擔(dān)大量關(guān)聯(lián)性監(jiān)督執(zhí)法，分散了監(jiān)管精力。

二是缺乏科學(xué)權(quán)威的監(jiān)管事權(quán)劃分體系。由于法律對(duì)監(jiān)管事權(quán)的劃分僅作原則規(guī)定，理性的監(jiān)管部門(mén)會(huì)在問(wèn)責(zé)壓力下將事權(quán)不斷下沉。從省里到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層下壓，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)顯然缺乏處理大量專(zhuān)業(yè)監(jiān)管事務(wù)的能力。這種情況在垂直管理體系下并不存在，屬地管理則不同，轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)文件就算落實(shí)監(jiān)管，實(shí)際工作都由基層承擔(dān)。盡管一些省份也出臺(tái)了監(jiān)管事權(quán)劃分的具體意見(jiàn)，但缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，與市縣食藥監(jiān)管部門(mén)的“三定方案”不完全一致，實(shí)踐中執(zhí)行存在難度。

還有一個(gè)容易忽視的問(wèn)題，機(jī)構(gòu)改革后監(jiān)管部門(mén)把大量精力投到食品安全上，藥品監(jiān)管“吃老本”現(xiàn)象突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，機(jī)構(gòu)改革后人員編制、監(jiān)管經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法裝備、辦公場(chǎng)地等均有所增加。而全國(guó)查處食品藥品違法案件數(shù)量大幅下降，如藥品案件數(shù)量從2012年的17萬(wàn)件驟降到2016年的10萬(wàn)件。與此同時(shí)，在推行綜合執(zhí)法改革的地區(qū)，食品藥品投訴舉報(bào)處理、大案要案辦理等情況也落后于單設(shè)機(jī)構(gòu)地區(qū)，與問(wèn)題導(dǎo)向的監(jiān)管思路嚴(yán)重不符。

歸納而言，不同主體政策目標(biāo)沖突削弱了監(jiān)管統(tǒng)一性，從源頭上影響結(jié)構(gòu)設(shè)置和行為選擇。為減輕其負(fù)面效應(yīng)，上級(jí)部門(mén)以線性思維持續(xù)將監(jiān)管事權(quán)下放基層，并多頭布置任務(wù)，導(dǎo)致基層不堪重負(fù)，組織結(jié)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配。在上級(jí)任務(wù)重壓下，基層監(jiān)管行為發(fā)生扭曲，專(zhuān)業(yè)監(jiān)管內(nèi)轉(zhuǎn)化為面上工作，最終降低監(jiān)管績(jī)效。

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下一步食藥監(jiān)管體制改革備選項(xiàng)的思考　　

全國(guó)1300多萬(wàn)家食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，僅有18萬(wàn)食藥監(jiān)管人員（含市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)專(zhuān)門(mén)從事“四品一械”監(jiān)管的人員），監(jiān)管資源與監(jiān)管任務(wù)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性不匹配。我們?cè)诎l(fā)揮中央集權(quán)單一制制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，必須正視其帶來(lái)的監(jiān)管挑戰(zhàn)。包括中央地方委托—代理不完備帶來(lái)的監(jiān)管執(zhí)法力度和責(zé)任層層衰減，政策目標(biāo)扭曲，以及信息本地化甚至地方保護(hù)等。從這個(gè)意義上說(shuō)，我們要承認(rèn)多種模式并存的必要性和合理性，下一步改革總體上至少有四種備選模式。

第一種是食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)單設(shè)模式。按國(guó)務(wù)院2013年18號(hào)文件的精神，參照國(guó)務(wù)院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機(jī)構(gòu)的模式，在省、市、縣三級(jí)單獨(dú)設(shè)置食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，縣級(jí)食藥監(jiān)局還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設(shè)立監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)。廣西、廣東、河南、湖北、甘肅等省份大部分地方繼續(xù)堅(jiān)持在市縣兩級(jí)單設(shè)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)。北京、重慶、海南等地實(shí)行省級(jí)以下垂直管理體制，取得了較好的成效。

第二種是市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法模式。一些地方成建制整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門(mén)，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局。浙江、安徽等地是這一模式的最初試驗(yàn)者。天津是目前惟一成立市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的省級(jí)單位。內(nèi)蒙古自治區(qū)、深圳則經(jīng)歷了食藥監(jiān)局與市場(chǎng)監(jiān)管局合合分分的反復(fù)，從“多合一”回到了單設(shè)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

實(shí)踐中各地整合方式比較多樣，例如近期貴州一些市州把市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管和食鹽質(zhì)量安全管理的職能也并入市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法。鑒于綜合執(zhí)法對(duì)食品藥品監(jiān)管專(zhuān)業(yè)能力的影響存在爭(zhēng)議，有學(xué)者主張建立“以中央為主導(dǎo)，以地方為基礎(chǔ)，省級(jí)以上食藥單列，地市級(jí)以下合并監(jiān)管”的合作協(xié)同監(jiān)管模式。

另外兩種模式則突破了上述單設(shè)和綜合的“二分法”局限，具有更強(qiáng)的創(chuàng)新意義。一種是食藥分殊模式，根據(jù)食品和藥品品種（環(huán)節(jié)）屬性和風(fēng)險(xiǎn)高低，分別納入不同范疇。從歷史上看，1998年國(guó)家藥監(jiān)局成立前，中國(guó)藥品監(jiān)管工作主要由衛(wèi)生藥政部門(mén)承擔(dān)，食品衛(wèi)生和質(zhì)量監(jiān)管職能分布在衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)，因此這種劃分具有歷史路徑支撐?，F(xiàn)實(shí)中，全國(guó)約80%的藥品在醫(yī)療機(jī)構(gòu)出售，疫苗、血液制品等高風(fēng)險(xiǎn)品種的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管力量一直保留在衛(wèi)生部門(mén)，藥品監(jiān)管納入大健康領(lǐng)域能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條和監(jiān)管職能的內(nèi)嵌性。同時(shí)全國(guó)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體眾多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多、小、散，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)系統(tǒng)性薄弱，監(jiān)管任務(wù)點(diǎn)多面廣，大市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)能發(fā)揮資源豐富的優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大監(jiān)管覆蓋面。

還有一種可能的創(chuàng)新選項(xiàng)是央地差異模式。中國(guó)食藥監(jiān)管部門(mén)一直希望學(xué)美國(guó)做法，構(gòu)建全球食品藥品監(jiān)管的標(biāo)桿機(jī)構(gòu)。美國(guó)食品藥品監(jiān)管體制分為聯(lián)邦和州兩套體系，聯(lián)邦食品藥品監(jiān)管局垂直管理高風(fēng)險(xiǎn)品種、大型企業(yè)、跨州生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為以及進(jìn)出口產(chǎn)品，監(jiān)管事務(wù)辦公室根據(jù)地理區(qū)域設(shè)置若干派出機(jī)構(gòu)，有20多個(gè)地區(qū)辦公室和近200個(gè)監(jiān)督檢查站，1.6萬(wàn)名監(jiān)管人員負(fù)責(zé)大量日常監(jiān)督管理工作，包括產(chǎn)品審批、日常監(jiān)管、投訴處理、案件調(diào)查等事務(wù)。全美各州、城市的地方衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)藥店、餐館、超市、雜貨店等監(jiān)管。聯(lián)邦與州監(jiān)管事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是“高風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”和“跨區(qū)域”。

建立這一模式，中央和地方是兩套差異化的監(jiān)管體制，前者通過(guò)全國(guó)垂直體系監(jiān)管高風(fēng)險(xiǎn)食品藥品品種和企業(yè)，后者負(fù)責(zé)本地化屬性較強(qiáng)的監(jiān)管事務(wù)，有時(shí)美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局通過(guò)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移委托各州執(zhí)法。中國(guó)則不同，中央公務(wù)員占全國(guó)800多萬(wàn)公務(wù)員比例僅6%，2016年一般公共預(yù)算中央本級(jí)占比只有15.1%，均明顯低于世界主要國(guó)家水平，食品藥品監(jiān)管事權(quán)劃分同樣面臨這一問(wèn)題。在藥品審評(píng)審批、稽查辦案等政策領(lǐng)域，已開(kāi)始討論劃分監(jiān)管功能區(qū)和設(shè)置監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)。

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大健康——大市場(chǎng)監(jiān)管模式的設(shè)想　　

當(dāng)前我國(guó)食品藥品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)系統(tǒng)性薄弱。盡管許多農(nóng)產(chǎn)品和食品產(chǎn)量已位居世界首位，但產(chǎn)業(yè)整體“大而不強(qiáng)”，不平衡、不充分發(fā)展的特性表現(xiàn)得尤為明顯。例如，全國(guó)獲得許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者中，絕大部分為10人以下小企業(yè)，規(guī)模以上食品生產(chǎn)企業(yè)僅有3萬(wàn)余家，通過(guò)危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）認(rèn)證的企業(yè)僅占規(guī)模以上企業(yè)的10.44%。

藥品產(chǎn)業(yè)也同樣，全國(guó)藥品生產(chǎn)企業(yè)近5000家，解決了缺醫(yī)少藥、產(chǎn)業(yè)壯大問(wèn)題后，正在從仿制藥大國(guó)向創(chuàng)新藥強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要根本性優(yōu)化。

食品藥品安全的社會(huì)基礎(chǔ)同樣薄弱。研究表明，食品安全問(wèn)題與所在國(guó)家和地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程態(tài)勢(shì)密不可分，在農(nóng)業(yè)人口數(shù)量下降到總?cè)丝?0%以下時(shí)集中爆發(fā)，食品產(chǎn)業(yè)鏈變長(zhǎng)加大了問(wèn)題發(fā)生的概率。類(lèi)似的，代表消費(fèi)結(jié)構(gòu)的恩格爾系數(shù)（食品支出占消費(fèi)支出總額比例）與食品安全狀況存在相關(guān)性，恩格爾系數(shù)處于30%-50%之間時(shí)，對(duì)應(yīng)的食品安全狀況波動(dòng)較大。

當(dāng)前中國(guó)名義城鎮(zhèn)化率接近60%，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)在30%左右，貧困地區(qū)、低收入群體的恩格爾系數(shù)更高，低端市場(chǎng)廣泛存在導(dǎo)致低水平供給，甚至誘發(fā)企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為?？梢哉f(shuō)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，決定了國(guó)內(nèi)食品藥品安全總體處于風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期和高發(fā)期狀況的基本面，短期內(nèi)很難逾越這個(gè)階段。在這種背景下，當(dāng)前國(guó)內(nèi)食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自利益驅(qū)動(dòng)等“人源性”因素，包括非法添加、人為污染、制假售假等。在信息化、標(biāo)準(zhǔn)化等監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施尚不完備的前提下，風(fēng)險(xiǎn)信息呈現(xiàn)本地化和碎片化特征。

另外，過(guò)去較少面臨新產(chǎn)品未知性、大工業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等技術(shù)含量高的問(wèn)題，更多是食品欺詐、假劣藥品等“前市場(chǎng)”風(fēng)險(xiǎn)，這也促使我們采取分類(lèi)治理策略。

走新時(shí)代中國(guó)特色的食品藥品安全治理道路，可以嘗試考慮大健康——大市場(chǎng)監(jiān)管并行的新模式。藥品、醫(yī)療器械、特殊食品（含嬰幼兒配方食品、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)食品）作為高風(fēng)險(xiǎn)品種納入大健康范疇，普通食品安全工作劃給大市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?？梢钥紤]在大健康部門(mén)下設(shè)專(zhuān)門(mén)的藥品、醫(yī)療器械、特殊食品中心，并在條件允許情況下行政級(jí)別適當(dāng)高配，在監(jiān)管上形成注冊(cè)審批、監(jiān)督檢查、稽查辦案、應(yīng)急處置的閉環(huán)，而不是目前的分環(huán)節(jié)監(jiān)管。

具體而言，藥品、醫(yī)療器械審批和生產(chǎn)可以都劃歸國(guó)家垂直管理，高風(fēng)險(xiǎn)食品品種尤其是特殊食品監(jiān)管、重大案件辦理等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的事務(wù)也應(yīng)從國(guó)家層面一管到底。

與此同時(shí)，中國(guó)食品藥品領(lǐng)域面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)秩序、質(zhì)量安全等多重任務(wù)，需要各級(jí)地方政府全方位、強(qiáng)有力的支持。中央試圖構(gòu)建食品安全現(xiàn)代化治理體系，地方在問(wèn)責(zé)壓力下關(guān)注集體食物中毒、食品污染等突發(fā)事件，食品安全工作并未納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，形成一種“大事不出、小事不斷”的低水平均衡。為避免地方卸責(zé)，必須真正落實(shí)“地方政府負(fù)總責(zé)”。屬地管理和綜合執(zhí)法利于動(dòng)員監(jiān)管資源，利用地方政府架構(gòu)、工作網(wǎng)絡(luò)和信息優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“人海戰(zhàn)術(shù)”監(jiān)督檢查，排查并消除點(diǎn)多面廣的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

把剩余的監(jiān)管任務(wù)都交給地方，但地方監(jiān)督執(zhí)法必須遵循國(guó)家層面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。換言之，市縣負(fù)責(zé)普通食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的日常監(jiān)督檢查。同時(shí)，縣區(qū)監(jiān)管部門(mén)試行大審批、大監(jiān)管、大執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，改變“上下一般粗”的權(quán)責(zé)同構(gòu)格局。這種模式就可以突出監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性，同時(shí)承認(rèn)基層監(jiān)管的本地化，給縣以下尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管人員“減負(fù)”。

高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)需要專(zhuān)業(yè)化，但餐飲店、小食雜店的日常監(jiān)管專(zhuān)業(yè)要求并不高，就可以讓地方監(jiān)管部門(mén)加以監(jiān)管。在適當(dāng)條件下，上級(jí)將監(jiān)督執(zhí)法事權(quán)下移，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式支持地方工作，發(fā)揮地方信息優(yōu)勢(shì)和中央、省級(jí)的監(jiān)管專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還應(yīng)考慮將食品藥品安全作為基本公共服務(wù)向全民提供。食品藥品安全必須建立戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)效性的財(cái)政投入保障機(jī)制，確保屬地責(zé)任落到實(shí)處。一些地方已經(jīng)在依據(jù)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，借鑒公共衛(wèi)生領(lǐng)域做法，根據(jù)每千人抽檢批次、職業(yè)化檢查員數(shù)量、監(jiān)管隊(duì)伍裝備配備標(biāo)準(zhǔn)化率等指標(biāo)，科學(xué)測(cè)算常住人口人均監(jiān)管經(jīng)費(fèi)和所需監(jiān)管資源，避免區(qū)域不均衡。